联合早报

张云:阿富汗战争失败与美国外交军事化的终结


 新闻归类:观点评论 |  更新时间:2021-09-14 09:08

纵横天下

今年7月8日,美国总统拜登在白宫记者会上说,他认为塔利班控制整个阿富汗是很不可能的事,因为在过去20年,美国和北约盟友已经给了阿富汗政府军现代军队所需要的所有装备和训练。

仅仅一个月后,塔利班占领总统府和美国大型运输机在喀布尔机场紧急撤离的混乱画面。让拜登的预测完全失去可信度。平心而论,不能够责怪拜登预测失败,因为这场战争并非他发起的。

但拜登的讲话中,提出的美国向阿富汗政府军提供了最先进的军事装备和训练,所以他们可以保住政权的逻辑,则反映了冷战后美国对外政策上的一个致命问题:即外交军事化。特别是九一一恐怖袭击以后,美国外交朝着军事化彻底转向,阿富汗仅仅是其中一个案例而已。此次阿富汗战争意味着这种外交模式的失败,美国外交也到了何去何从的十字路口。

美国外交军事化的三大后果

2001年后,美国将全球反恐战争放在国家安全战略的首要地位,对外关系也全面转向反恐战争。美国对于中东和南亚地区的对外政策中传统的政治外交比重日益减少,军事支援的比重极大提高。过去20年,这种外交军事化转型的极端负面结果,至少体现在以下三个方面。

首先,军事支援代替民事援助,美国外交的主角从传统的职业外交官、国务院和对外援助机构,日益让位给军事情报部门。为了防止恐怖主义再次卷土重来袭击美国,预警发现和先发制人消灭恐怖主义势力,成为美国外交首要任务后,军事支援被认为是最有效和快速的手段。

而军事援助是一个极其庞大的工程,包括武器装备提供、军事训练教育、军队机制建设、军事顾问、建设等各个方面,传统的外交部门几乎插不上手。

由于日益依靠地区伙伴国家打击恐怖主义,美国政府建立了大量相应的对外军事机构,这些机构大多数属于国防部管辖而不是国务院,军事机构主导对外关系的情况被机制化。

结果很多的地区问题本来需要通过多边政治外交渠道解决,却被双边军事援助的方式所取代,而外交军事化一旦转型后,就产生了自身强大生命力,因为各种既得利益盘根错节,再加上担心不继续军事支援将会前功尽弃,让美国对上述地区的军事援助居高不下。

金融危机后美国国内经济问题凸显,如此庞大的对外军事费用日益受到质疑,而且这些花费也没有给美国带来实际利益,阿富汗就是明证。

第二,在安全利益的认知上,美国和地区盟友及伙伴国家政府有所不同,不仅造成了军事援助错位和效果缺失,而且某种程度上加剧了地区动荡。美国军事援助的主要目的是要反恐,而接受支援的政府的重点常常在别的地方。也门内战实际上是一场代理战争,据报道一些美国的中东盟友将美国的武器转移给相关组织参与也门内战。

美国对中东长年的军售和军援,一定程度上鼓励了中东地区军事冒险行动,因为他们知道美国担心得不到反恐上的支持,不会对他们进行严厉的约束。而结果是中东国家之间越来越缺乏通过外交途径政治解决地区冲突的动力,前述也门内战的持续背后也有美国的影子。

同样,美国持续20年的阿富汗战争与大量支援阿富汗政府军主要目的是为了反恐,但阿富汗政府军内部派别林立,缺乏团结,他们眼中的首要威胁往往是如何保全自己派系的生存和利益。可以说政府军很好地利用了美国依靠他们反恐的逻辑来达到自身的其他目的。这也是为什么出现了军事援助投入越多,效果反而越差的怪圈,也难怪拜登不得不承认没想到这么快会溃败。

第三,美国的军事援助对于受援国来说,直接受益人群往往是军事部门领导集团,对于当地社会和民众基本上没有直接好处,这种严重脱离群众的外交军事化极大损伤美国的软实力。阿富汗政府军30万人拿着美式装备会如此不堪一击,最大的问题不是武器不行装备不好,而是没有人民的支持。

据各种报道,阿富汗政府军领导力低下,腐败严重,训练不足,军心涣散,在民众眼中严重缺乏合法性。美国的军事援助在他们看来,只是延续军队的寿命而已,对于民众缺乏的最基本的干净水、医疗、教育等,军事援助都帮不上忙。这也就出现了另外一个怪圈,美国军事援助越多,受援国社会对美国的怨气也越大。

美国外交军事化终结的期待

在国内外各种批评美国从阿富汗撤军的声浪中,拜登政府态度坚决。某种意义上来说,拜登对于发生在阿富汗令美国极其难堪的局面也有思想准备。如此坚决不仅意味着阿富汗战争本身的结束,更重要的是美国可能会终结过去20年的外交军事化,推动外交重新转向。

首先,拜登政府想要让美国的对外政策和国内经济社会发展重新挂钩。今年2月4日,拜登在国务院发表对外政策的演讲,在吹风会上国家安全助理沙利文说总统要传递一个很清晰的信号,即国家安全战略将会被外交所指引。这实际上意味着要改变外交军事化,让外交回归本来的形态。

沙利文在白宫的吹风会上也说,拜登政府要更加有效地追求一种服务于中产阶层的对外政策,并将此定义为工作的主导性原则。沙利文还进一步说,美国对外政策和国家安全工作都将用这个基本标准来衡量,是不是有利于让人们生活更加好,更加安全,是否有利于工薪阶层。

在全球反恐战争的大旗下,美国雄心勃勃地要“改造大中东”和推行“民主自由国家建设”,而战争和军援长期化对美国软硬实力的极度消耗,与美国中产阶层的经济和生活利益日益受到损害形成鲜明对比,他们越来越对于上述“不接地气”的对外政策不满。这也是为什么拜登在塔利班占领喀布尔后发表讲话中说,对撤军决定不后悔,并反问美国在阿富汗继续战斗意义何在。

第二,拜登政府一定程度上开始反思对中东盟友的军事援助,也显示了为多边外交提供机会和改善美国国际形象的意图。拜登执政后不久就呼吁结束也门战争,并宣布停止对沙特领导的军事打击提供援助和军售。3月初,美国国务卿布林肯在讲话中表示,对人员伤亡以及战争的结果感到失望。也门战争已经造成了23万人死亡,400万人流离失所。

在也门人道主义危机如此严重的情况下,如果美国的战斗机继续参与轰炸,而不是为缺医少药的民众提供支援的话,美国的人权外交怎么可能获得国际信任,相反可能被不少人认为是加剧人道主义灾难的罪魁祸首。另一方面,停止支持也门战争也为伊朗问题多边外交的重启带来一线曙光。

美国外交军事化再转向的危险

诚如上述美国有可能以此次阿富汗战争结束为契机,彻底改变外交军事化的倾向,回到多边主义外交,通过政治手段解决国际冲突的轨道上来,这对于国际关系稳定将是很大的利好消息。然而,除了上述可能性外,美国外交军事化的再转向同样存在着危机,即从反恐一边倒的外交军事化,向大国竞争的外交军事化再转向的危险。

压制伊斯兰国后,全球反恐战争无论在美国政界还是民众中已经失去了吸引力和动员力。美国以反恐为名义的战争,其军售、军援的负面结果,已经在美国政治和社会中形成了一些共识。除非再发生一次类似九一一事件的本土恐怖袭击,美国反恐的军事投入会大幅减少。问题在于,美国正在以中国取代恐怖主义,作为系统、全面的对手,这个认知和共识不仅在政界,而且在社会中逐渐发展。

中国不仅仅被看成是与美国在地缘政治与经济上争霸的首要对手,而且是用非市场经济手段抢走美国中产阶层就业机会的国家。面对中国经济总量即将超过美国的现实,美国利用现在仍然享有的绝对军事优势来和中国竞争的冲动始终存在,而且可能还很强大。

毫无疑问,这种再转向如果真的出现,最大的牺牲品将会是中美关系,而最终还会影响到整个国际秩序的稳定。后阿富汗战争的美国外交转型势在必行,但究竟往哪个方向转,不仅须要美国运用大智慧,世界各国包括中国如何发挥积极接触政策也很关键。

作者是日本国立新潟大学副教授

美国的军事援助对于受援国来说,直接受益人群往往是军事部门领导集团,对于当地社会和民众基本上没有直接好处,这种严重脱离群众的外交军事化极大损伤美国的软实力。

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