联合早报

宣誓后的香港公务员:政治化的加剧


 新闻归类:观点评论 |  更新时间:2021-03-15 20:38

来源:明报

作者:黄伟豪

香港公务员宣誓,据报已接近完成,有人选择顺从而留下来,有人选择拒绝而离开,个人的去留当然是自由选择,但不容忽视的是宣誓对公务员制度的冲击和影响。根据观察和分析,宣誓除了加速了香港公务员制度的政治化(politicization)外,更产生了更多工作上的不可确定性,从而带来整体的负面影响。

向来,在政府的人事制度上,均存在着“用人唯才”(meritocracy)与“政治忠实”(political loyalty)的对立与两难,用中国的说法,这便是“红与专”的问题。概念上,两者不是绝对排斥,但在现实的操作上,却很难做到两全其美。理由十分简单:在“用人唯才”下,专业的知识是作出任何决定的唯一基础,要有据理力争,向上司说不,和“向权力说出真相”(speaking truth to power)的勇气。可是,在以政治忠诚的“红”的掛帅下,这种对“专”的坚持和执著,随时被视为以下犯上,甚至是企图谋反。所以,虽然又红又专是理想,但在现实的世界里却往往两难全。

既然两者存在着根本性的矛盾,在西方国家,解决“红与专”问题的方法十分简单,就是建立两套不同的制度。公务员制度便是一个典型的“用人唯才”制度,在这制度下,为了使公务员有坚持真相的勇气,更使用了“终身聘用制”(tenure),给予公务员极大的就业保障,不能随意因为上级,包括政治领袖的喜好而被裁掉。相反,政治委任制度便是一套着重“政治忠诚”的制度,当中的官员由当时的政治领袖委任,也可随时被撤换,而所有的政治任命官员,也会随着政治领袖的任期完结,而随同他离开政府。

宣誓对公务员制度的影响,莫过于混淆了“用人唯才”与“政治忠实”两种截然不同的制度,把原先是着重政治中立的公务员制度“染红”,把“政治忠实”凌驾于专业的分析和客观的判断之上,使香港的公务员制度再一步被政治化。在笔者的著作当中(注),早已谈论过香港公务员制度政治化并非新鲜的事物,早在回归初期已经展开。其中一个重要的里程碑,毫无疑问是推出史无前例的政治任命的主要官员问责制。新制度除了大大削弱了公务员的“天之骄子”地位,及政务官原有的政策制定权外,更把任命及更换主要官员的生杀大权交在特首手上,更令他/她可随时在政府体系外,引入外来的人士加入自己的管治班子。

在笔者的分析中指出,虽然西方国家也是采用公务员与政治任命官员并存的双重制度,但因香港的特殊情况,即没有民主制度来制衡政治任命官员的权力,这使他们拥有不成比例的影响力,从而加大了公务员政治化程度。

这个政治化的现象,可以分成直向及横向两方面。在直向上,由政治任命层垂直向下的各级公务员产生了“渗漏效应”(trickle-down effect);在横向上,则向政府以外的非政府组织,产生了“涟漪效应”(ripple effect)。前者出现的原因是基于上行下效、层层递进的道理,当最高一级的公务员面对政治任命官员的压力,甚至因为自己有意加入政治任命的团队,进而讨好政治官员,加紧配合,自然会向下级施压,要求做好政治任务,甚至不惜为针对异己,而放弃专业判断。而“涟漪效应”的产生,是本身为非政府部门的机构或组织,因要依赖政府的资源来运作,所以也不得不为五斗米而折腰,来配合来自问责官员的政治任务。

在香港的特殊情况下,公务员的政治化,对于社会及市民,绝对是坏处多于好处,弊多于利。原因之一是政治领袖非由民主产生,既缺乏民意授权,也没有足够的民意监察,因此政治任命官员所代表的,可以是少数精英或财团的私利,而非公众利益。而且,在整个管治的棋局上,公务员所担当的宏观角色,就有如一部汽车的煞车系统。公务员向上级说“不”,提出反对,就如当汽车过快或向错误的方向奔驰时,可以把它停止及修正,使政府可临崖勒马,以免车毁人亡。否则,当所有公务员也成为“Yes-Man”的时候,只会出现“国王的新衣”童话故事的情况,国王身边的所有人都只是应声虫,只有街上一个路过的无知小孩,胆敢指出国王裸体的真相。

从现实的层面考虑,宣誓也对公务员的质素带来负面的影响,因为公务员作为一份工作的吸引力已不如前。在政治忠诚绝对优先及压倒一切的情况下,公务员作为一个公民的政治权利及言论自由,进一步受到限制。另一个严重的问题,是不可确定性及工作风险的增加,因宣誓的内容既笼统亦空泛,可以被任意演绎。面对一朝天子一朝臣的政治环境,公务员为了讨好今天的特首,随时触怒了明天的特首,因而被追究和清算,过往俗称“铁饭碗”的职业保障已渐渐消失。

在公务员完成宣誓后,会是一切告一段落,还是新一波宣誓的开始?有这样的担心,是因为要求公务员宣誓的重要理据之一,是公务员由政府出粮,用公帑便要对政府有绝对的忠诚。依照这个道理,其他使用公帑的机构的雇员,也理应效法公务员宣誓,以表其政治忠诚。当然,以上的逻辑其实存在谬误:依照原本的道理,因公帑其实来自市民,公务员的终极效忠对象应是市民,而非政府;而政府更应尽快推行民主,由民选产生。可惜,在今时今日的香港,权力比道理可以更重要,很多时秀才遇着兵,有理也说不清。

使人担忧的是,若宣誓的安排,被推广至其他同样使用公帑的机构,或依赖政府资助运作的组织,包括了大学及社福界的员工的时候,以上所提及的负面影响,也同样会伸延至这些机构和组织之上,难以幸免。

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